摘要：年11月23日，美国商务部裁定中国人民币低估构成补贴。这是继认定越南货币低估构成补贴后美国商务部的又一认定。这也意味着汇率低估能否构成补贴的问题从学者争论、政治家鼓动进入国家实践层面。美国商务部的这一做法具有明显的专断性、干涉性和任意性，但现有国际货币基金组织和世界贸易组织的机制与规则都不足以对美国的这类措施做出积极反应。汇率问题是涉及国家间关系、牵一发而动全身的国际问题，汇率能否构成补贴，一国是否可以币值低估为由对另一国采取反补贴措施，应取决于主权国家的多边共识，国家间的竞争与合作是相关规则形成的主线。中国应统筹国内法治和国际法治，捍卫主权、安全、发展利益，促进汇率与补贴关系的全球治理。

关键词：汇率；补贴；国际货币基金组织；世界贸易组织；全球治理

继年11月10号初步认定越南盾币值低估构成补贴后，年11月23日，美国商务部初步认定人民币币值低估构成补贴。年2月16日，美国商务部在最终裁定中，以时间紧张为由将人民币是否构成补贴问题推迟到复审程序做出决定。年5月21日，美国商务部对越南盾做出终局裁定，裁定越南盾币值低估构成补贴。至此，汇率能否构成补贴这一学术界争论不休的问题，在美国的政府实践中有了明确答案。但汇率能否构成补贴，认定汇率构成补贴仅仅是美国政府的做法还是代表了一种国际发展趋势，认定汇率构成补贴应否受到国际规则的约束，国际社会应当作出怎样的反应，这些问题都需要思考和回答。目前美国政府依据其美元作为全球资产和交易主要货币的优势，对其他国家的货币币值作出自己的认定，必然对国际经贸关系产生重要影响，也必然会引发国际经贸规则的进一步变革。

汇率、汇率操纵、汇率低估、汇率补贴等问题，在20世纪初期随着美国指责中国操纵汇率、有议员提案要求对中国以汇率补贴为由采取反补贴措施的噪音，一度成为学界的热门话题。这一热潮随着美国国会年修改其关税法、对中国适用反补贴法而暂时告一段落，但汇率能否构成补贴的问题并没有得到解决。如今美国商务部通过实际行动再次引发了这一具有燃爆点的问题。美国商务部是否会对其他国家货币汇率采取反补贴措施目前还未有定论，但一旦揭开这一“潘多拉盒子”，势必会产生巨大的扩散效应，美国商务部也会借用既成惯例这一路径，采取更多的针对汇率的反补贴措施。货币汇率被采取反补贴措施的国家将不得不作出自己的应对。国际社会，特别是传统上负责汇率问题的国际货币基金组织，以及管理补贴规则的世界贸易组织，也可能不得不改变之前的沉默无为状态。

本文围绕汇率和补贴的关系这一主题，通过分析国际货币基金组织和世界贸易组织在汇率、补贴问题上的职权与实践，透过中美 这一背景，对汇率与补贴问题的国际经济治理展开初步分析。本文认为，汇率与补贴的关系问题极为重要，牵一发而动全身，需要国际社会共同应对。遵循多边路径，基于国际规则，是解决这一问题的 方法。

一、变化的汇率制度和未变的贸易汇兑安排

（一）固定汇率下的汇兑安排

汇率和补贴原本各有自己的规则，像两条道上行驶的车，后来两道中间的实线变虚线，彼此的关系变得复杂、不确定起来。

第二次世界大战结束前，鉴于之前全球性经济大萧条中各国竞相提高关税、货币贬值的教训，战后新秩序的奠基者开始筹划建立处理汇率问题的国际货币基金组织、处理国际贸易问题的国际贸易组织和处理发展贷款问题的世界银行。国际货币基金组织和世界银行如期成立，国际贸易组织由于美国的原因没有成立，但反映相关缔约方关税减让谈判结果及《国际贸易组织协定》主要商业政策的《关税与贸易总协定》得以临时适用，并于近半个世纪后为世界贸易组织所继承。

就规则文本形成的时间而言，《国际货币基金组织协定》于年达成，《国际贸易组织协定》于年达成，《关税与贸易总协定》于年达成、自年起临时适用。内容上，《关税与贸易总协定》的相关规则以《国际货币基金组织协定》为基础，年生效的《世界贸易组织协定》将《关税与贸易总协定》条文纳入其中。

《国际货币基金组织协定》主要处理汇率稳定问题以及与此有关的外汇制度。该协定确立了货币平价制度和固定汇率制度，禁止成员擅自改变其币值、擅自变更汇率。擅自变更的成员可能面临轻则失去利用基金组织资源资格、重则被开除出组织的不利后果。《关税与贸易总协定》以《国际货币基金组织协定》汇率制度为前提，相关缔约方须是国际货币基金组织成员。如果缔约方不属于基金组织成员，应在缔约方全体与基金组织磋商后确定的时间成为后者的成员，如不能成为基金组织成员，则应与缔约方全体订立特殊外汇协定；终止基金组织成员身份的缔约方，应立即与缔约方全体订立特殊外汇协定。缔约方据此与缔约方全体订立的特殊外汇协定，构成《关税与贸易总协定》项下义务的组成部分。

《关税与贸易总协定》对国际货币基金组织汇兑安排权限和纪律的尊重，集中体现在其第15条有关外汇安排的规定中。在缔约方全体审议或处理有关货币储备、国际收支或外汇安排的所有情况下，应与国际货币基金组织进行充分磋商，接受国际货币基金组织提供的有关外汇、货币储备或国际收支的所有统计或其他事实的调查结果，并接受基金组织有关某一缔约方外汇问题上采取的行动是否符合《国际货币基金组织协定》或特殊外汇协定条款的认定。这些规定，突出了国际货币基金组织在有关外汇问题上的权威以及《关税与贸易总协定》缔约方全体在这些问题上的依赖性和从属性。在固定汇率机制下，缔约方不能随意变动汇率，自然不可能存在利用汇率变动取得贸易优势的情形。

《关税与贸易总协定》在认可《国际货币基金组织协定》固定汇率机制的同时，也意识到货币措施与补贴的可能联系。其有关反倾销和反补贴的规定认为，多重货币做法在某些情况下可能构成出口补贴，可以采取反补贴税予以救济；也可能通过对某一国货币贬值构成倾销，对此可以采取反倾销税。而《国际货币基金组织协定》明确禁止成员采取歧视性货币做法或多重货币做法。因此，通过变动汇率进行补贴的可能性几乎是不存在的。

（二）浮动汇率与补贴制度

年国际货币基金组织成员修改了《国际货币基金组织协定》第4条确立的固定汇率制度，成员可自主实施浮动汇率制度。这一修改使《国际货币基金组织协定》和国际货币基金组织发生了脱胎换骨式的变化。从此，国际货币基金组织失去了控制成员汇率变动的权力，国际货币基金组织基于固定汇率对成员的一系列约束措施也失去了效用。国际货币基金组织纪律由硬约束变成了软约束。国际货币基金组织成员可以自主选择固定汇率或浮动汇率，可以选择与某一货币或一揽子货币挂钩（“钉住制”），可以选择按一套指标调整汇率，也可以选择有限制的或较为灵活的汇率安排。

在国际货币基金组织汇率制度变化的情况下，作为与原第4条配套的《关税与贸易总协定》第15条却没有随之进行相应的修订，从而形成了汇兑安排制度与汇率制度的脱节。贸易与汇率的关系，更具体地说，补贴与汇率的关系变得不确定起来。

汇率变动是否构成补贴，既要看汇率制度本身，也要看补贴制度规则。根据世界贸易组织补贴与反补贴规则，构成补贴需要具备两个要素：一是来自政府的财政资助或收入或价格支持，二是接受者获得利益。同时，具有专向性的补贴才属于规则调整范围。提供补贴的主体主要是政府，本身不是政府部门但行使政府职权或接受政府委托提供财政资助的实体，亦构成提供补贴的主体，例如公共机构或私有企业。基于世界贸易组织争端解决的实践，在确定接受者是否获得利益时，需基于市场条件比较接受资助后的状况与没有接受资助时的状况，必要时可以基于非提供资助国（第三国）的外部市场确定。这种采取外部市场基准的做法有可能更容易认定利益存在，一定程度上也模糊了接受资助实体的普遍性与专向性区分。专向性这一要件，要求政府资助必须提供给特定实体或群体，比如特定企业或产业，或一组企业或产业。特定企业或产业是比较容易确定的，但何为“一组”企业或产业却无明文标准。

汇率变动是否满足上述补贴的要素，汇率变动是否具有专向性，世界贸易组织规则并无条文规定。经济学上一般认为，在其他条件不变的情况下，出口国通过改变其货币与其他货币的汇率，通过低估币值的方法可使出口商获益。但这只是一般情形。在使用进口原材料生产的情况下，币值低估反而增加生产商成本。另一方面，进口国常常采取进口替代、生产国产化、增加当地就业等政策。在生产商比消费者更能影响政府政策的情况下，生产商的诉求更能被满足。因而，本币低估总体上仍然是一个较佳方案。但对本币低估的对应货币国（外国）而言，情形正好相反，其他国家货币低估可能损害该国的国内产业。

鉴于汇率变动给贸易和产业带来的影响，一国可能存在采取汇率措施促进其经济发展的诱惑或动机，其他国家也可能采取相应的应对措施。但在缺乏汇率变动有效约束机制的情况下，一国货币是否低估，其他国家国内产业是否因他国货币低估受到损害，变成了各国自说自话，国际矛盾由此产生。

（三）国际货币基金组织和世界贸易组织的当代失语

年国际货币基金组织在废除固定汇率制、允许浮动汇率制的同时，创设了成员“避免操纵汇率或国际货币制度”的义务，并规定由国际货币基金组织予以监督。年，国际货币基金组织执行董事会通过《成员汇率政策监督决定》，确立了成员汇率政策的指导原则和基金组织的监督原则：成员应避免操纵汇率，必要时对汇率进行干预，在进行干预时应考虑其他成员的利益。与《国际货币基金组织协定》条文相比，该决定并没有增加任何实质性内容， 项原则是重复了协定条文，后两项要求只是劝告性的。国际货币基金组织在监督时，其执行董事会与相关成员进行讨论，考虑可能影响汇率操纵的相关因素。具体的监督程序是定期与成员磋商，必要时可以进行秘密磋商。

实践中，年决定实施的这一监督采取了对成员政策“最小干预”的方法，国际货币基金组织执行董事会进行的监督，不是执法警察式监督，而是劝说与对话式监督，国际货币基金组织在咨询者和监督者两种角色中寻求平衡，监督的效果很大程度上取决于成员的合作与信任。对于监督的结果，国际货币基金组织不是直接作出是否违法或是否存在操纵货币的认定，而是采取负面影响的评价。这种监督不具备类似布雷顿森林体系下审批汇率变动的约束效果。

国际货币基金组织年作出的新监督决定依然遵循年的模式，只是进一步澄清了相关问题而已。该决定将汇率操纵与币值低估、扩大净出口联系了起来。只有基金组织认定某一成员为了造成汇率低估的根本性汇率失调而实施政策，且造成这种失调的目的在于扩大净出口时，才可以认定该成员为了取得对其他成员的不公平竞争优势而操纵汇率。这种目的、行为和效果要求，增加了认定汇率操纵的难度。在监督方式上，国际货币基金组织遵循并强化了对话与劝说方式，要求与成员进行坦诚、公开对话和互信，要适当考虑成员国情，对话的目的是帮助成员作出政策选择而不是替成员作出政策选择，在确定成员是否实施了违反规则要求的措施时，由基金组织承担提供证据客观评估的责任，遵循合理怀疑从无的推定政策。这种监督方式难以做出汇率操纵的结论。

在年金融危机的大背景下，国际货币基金组织执行董事会于年又作出了新的监督决定，监督政策进一步扩大到汇率政策外的其他国内政策，促进国内稳定的政策被视为促进收支平衡稳定的政策，其他方面未有实质性变化。

《国际货币基金组织协定》的规定、基金组织执行董事会通过的一系列监督决定及其实践表明，当下的国际基金组织已经不能或不愿认定成员违反了操纵汇率义务。在失去汇率变动审批权后，基金组织已经失去了对成员控制的抓手，其纪律也随之松弛。

负责补贴规则制定的世界贸易组织延续了其前身《关税与贸易总协定》的共识决策做法，世界贸易组织由成员集体管理，这意味着每一成员对其不同意的事项都有否决权，对大国来说尤其如此。多哈回合谈判失败、总干事选任数次难产、上诉机构“人去楼空”，都与这一机制有关。世界贸易组织成员决定相关规则的制定与发展。在谈判议题上，多哈回合谈判议程没有包括汇率议题，也未包括汇率能否构成补贴这一问题。

巴西作为世贸组织成员曾于年至年向世界贸易组织提出4份有关汇率与贸易关系的提案，建议世界贸易组织对这一问题采取系统性的处理方法，并建议世界贸易组织与国际货币基金组织合作。世界贸易组织认为，现有研究表明汇率变动与贸易效果之间存在复杂的关系，不能得出汇率变动不利影响贸易的明确结论，即便有时发现币值低估对出口有正面影响，但对于其存在、规模和持续性，不同研究的结果并不一致。年世界贸易组织秘书处召集了一次汇率与贸易研讨会，时任世界贸易组织总干事发言指出，汇率调整本身并不是恶魔；现在需要的是给予信心、提供稳定性并有效监督汇率的全球货币制度，贸易不能成为国际货币制度缺陷与不足的替罪羊；解决这样的问题需要宏观金融领域和适当国内政策的充分合作，这些却不属于世界贸易组织的领域范畴；世界贸易组织承受不了过高预期的重负。

世界贸易组织总干事表达的上述观点，与世界贸易组织当前的权限和职责是一致的。世界贸易组织为其成员处理相互间贸易关系的组织机构，世界贸易组织协定及相关法律文件确定了其负责管理的具体事件。结束乌拉圭回合谈判、决定成立世界贸易组织的各谈判方发布宣言表示，经济政策不同方面的相互联系，要求在每一领域负有责任的国际机构采取一致性的、相互支持的政策。世界贸易组织推行和发展与负责货币和财政问题的国际组织的合作，同时遵守每一机构的授权、保密要求以及在决策过程中的必要自主权，并避免对各国政府强加交叉条件或额外条件。谈判方同时决定，调整《关税与贸易总协定》缔约方全体与国际货币基金组织关系的《关税与贸易总协定》第15条的规定，继续作为世界贸易组织与国际货币基金组织关系的依据。

上述分析表明，国际货币基金组织和世界贸易组织似乎都不愿或不能解决汇率与补贴的关系问题；经济学研究文献就汇率与贸易影响的不一致结论，似乎表明国际社会当前并不存在有关汇率补贴的国际共识。这也表明，具体国家可能根据自己的利益、通过自己的实践塑造相关规则并进一步推而广之。美国政府就已经迈出了 步。

二、美国汇率反补贴的由来及特点

（一）美国汇率反补贴的立法与措施

中国加入世界贸易组织后依据世界贸易组织规则获得的无条件、多边的最惠国待遇，极大地释放了被长期压抑的潜力，中国外贸取得了大发展。但就在这种时候，中国操纵汇率促进出口的论调出现。这种论调特别以美国国会议员的相关提案为代表，解决思路也体现出汇率操纵法向汇率反补贴法的转变。从年起，每一届美国国会都有关于中国汇率或货币低估的提案，年、年和年成为三个高潮。提案的对象由最初直接针对中国，发展到貌似针对一般性问题、但矛头仍然指向中国。提出类似提案的议员由最初的单兵作战到团队作战，由个人提出到联名提出。众议院和参议院均跃跃欲试，分别于年和年通过了有关汇率的法案。但这些都没有成为法律。

这些提案和法案除显示美国国会对汇率问题的不断

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